Một số nội dung của Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: Nghiên cứu và đề xuất giải pháp kiểm soát hành vi hạn chế cạnh tranh tại Việt Nam liên quan đến dữ liệu lớn

1. Giới thiệu

Đối với pháp luật cạnh tranh, dữ liệu lớn đặt ra nhiều vấn đề mới. Trong một số trường hợp, doanh nghiệp không cần tăng giá hoặc chiếm thị phần rất lớn theo cách truyền thống, nhưng vẫn có thể có khả năng chi phối thị trường thông qua việc kiểm soát dữ liệu, nền tảng số, hệ sinh thái, thuật toán xếp hạng, khả năng hiển thị hoặc điểm tiếp cận người dùng. Các hành vi hạn chế cạnh tranh cũng có thể được thực hiện tinh vi hơn thông qua thuật toán, công cụ định giá tự động, cơ chế khóa người dùng, hạn chế truy cập dữ liệu hoặc thâu tóm doanh nghiệp có dữ liệu, công nghệ và tập người dùng có giá trị chiến lược.

Từ yêu cầu thực tiễn đó, Đề tài “Nghiên cứu và đề xuất giải pháp kiểm soát hành vi hạn chế cạnh tranh tại Việt Nam liên quan đến Dữ liệu lớn” được thực hiện nhằm làm rõ vai trò của dữ liệu lớn trong cạnh tranh, nhận diện các dạng hành vi hạn chế cạnh tranh có liên quan đến dữ liệu lớn, đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thực thi tại Việt Nam, từ đó đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật cạnh tranh.

2. Tình hình nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu

(i) Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Trên thế giới, vấn đề cạnh tranh trong nền kinh tế số và dữ liệu lớn đã được nhiều cơ quan cạnh tranh, tổ chức quốc tế và học giả quan tâm nghiên cứu. Các nghiên cứu quốc tế cho thấy dữ liệu lớn có thể là một nguồn lực cạnh tranh quan trọng, đặc biệt khi được kết hợp với hiệu ứng mạng, thuật toán, nền tảng số và hệ sinh thái dịch vụ.

Nhiều nghiên cứu của OECD, ICN, cơ quan cạnh tranh của Liên minh châu Âu, Vương quốc Anh, Hoa Kỳ và một số quốc gia khác đã chỉ ra rằng dữ liệu có thể góp phần hình thành sức mạnh thị trường, làm tăng rào cản gia nhập, củng cố vị trí của doanh nghiệp dẫn đầu và làm phát sinh các hành vi hạn chế cạnh tranh mới. Các vấn đề được quan tâm gồm thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bằng thuật toán, lạm dụng vị trí thống lĩnh dựa trên dữ liệu, hành vi tự ưu tiên trên nền tảng số, hạn chế truy cập dữ liệu, khóa người dùng trong hệ sinh thái, cũng như các giao dịch tập trung kinh tế nhằm thâu tóm dữ liệu hoặc loại bỏ cạnh tranh tiềm năng.

 (ii) Tình hình nghiên cứu trong nước

Tại Việt Nam, các nghiên cứu về dữ liệu lớn, kinh tế số, nền tảng số và chuyển đổi số đã được quan tâm trong những năm gần đây. Tuy nhiên, các nghiên cứu chuyên sâu về mối quan hệ giữa dữ liệu lớn và pháp luật cạnh tranh vẫn còn tương đối hạn chế. Một số công trình đã đề cập đến vai trò của dữ liệu trong kinh tế số hoặc tác động của nền tảng số đối với hoạt động kinh doanh, nhưng chưa có nhiều nghiên cứu phân tích trực tiếp dữ liệu lớn như một yếu tố có thể ảnh hưởng đến sức mạnh thị trường, hành vi hạn chế cạnh tranh và kiểm soát tập trung kinh tế.

Do đó, Đề tài tập trung tiếp cận dữ liệu lớn dưới góc độ pháp luật cạnh tranh, trong đó dữ liệu được xem là một nguồn lực kinh tế có thể tác động đến cấu trúc thị trường, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp và hiệu quả thực thi pháp luật cạnh tranh tại Việt Nam.

(iii) Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu sau:

• Phương pháp phân tích, tổng hợp tài liệu nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận về dữ liệu lớn, thị trường số và pháp luật cạnh tranh;
• Phương pháp so sánh pháp luật nhằm nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế trong kiểm soát hành vi hạn chế cạnh tranh có liên quan đến dữ liệu lớn;
• Phương pháp phân tích pháp lý nhằm đánh giá các quy định hiện hành của Luật Cạnh tranh năm 2018 và các văn bản hướng dẫn thi hành;
• Phương pháp phân tích kinh tế cạnh tranh nhằm làm rõ cơ chế dữ liệu lớn có thể tạo sức mạnh thị trường, rào cản gia nhập và tác động hạn chế cạnh tranh;
• Phương pháp nghiên cứu thực tiễn nhằm nhận diện khó khăn, vướng mắc trong áp dụng pháp luật cạnh tranh đối với các vấn đề phát sinh trong thị trường số.

3. Kết quả và thảo luận

Đề tài đã xác định dữ liệu lớn là một yếu tố kinh tế có khả năng tác động trực tiếp đến cạnh tranh. Dữ liệu có thể giúp doanh nghiệp nâng cao hiệu quả hoạt động và đổi mới sáng tạo, nhưng trong một số điều kiện nhất định cũng có thể trở thành công cụ củng cố sức mạnh thị trường hoặc hạn chế cạnh tranh.

(i) Về vai trò của dữ liệu lớn trong cạnh tranh

Đề tài chỉ ra rằng dữ liệu lớn có thể ảnh hưởng đến cạnh tranh thông qua một số cơ chế chủ yếu sau:

a. Dữ liệu giúp doanh nghiệp hiểu rõ hành vi người dùng, cải thiện chất lượng sản phẩm, dịch vụ và cá nhân hóa trải nghiệm người dùng.

b. Dữ liệu có thể kết hợp với hiệu ứng mạng, tạo ra vòng lặp trong đó càng nhiều người dùng thì doanh nghiệp càng có nhiều dữ liệu, càng có nhiều dữ liệu thì chất lượng dịch vụ càng được cải thiện, từ đó tiếp tục thu hút thêm người dùng.

c. Dữ liệu có thể làm tăng chi phí chuyển đổi và tạo hiệu ứng khóa người dùng trong một nền tảng hoặc hệ sinh thái nhất định.

d. Dữ liệu có thể trở thành rào cản gia nhập nếu đối thủ không thể tiếp cận hoặc tự thu thập dữ liệu tương đương trong thời gian hợp lý.

e. Dữ liệu có thể giúp doanh nghiệp tận dụng sức mạnh từ một thị trường sang thị trường khác thông qua việc kết hợp dữ liệu giữa nhiều dịch vụ hoặc nhiều thị trường liên quan.

Tuy nhiên, Đề tài cũng nhấn mạnh rằng dữ liệu lớn không tự động tạo ra sức mạnh thị trường. Việc đánh giá dữ liệu trong pháp luật cạnh tranh cần dựa trên từng trường hợp cụ thể, có xem xét đến khả năng thay thế của dữ liệu, khả năng tiếp cận của đối thủ, vai trò của dữ liệu đối với chất lượng dịch vụ, hiệu ứng mạng, chi phí chuyển đổi và mức độ phụ thuộc của người dùng hoặc đối tác kinh doanh vào nền tảng.

(ii) Về các hành vi hạn chế cạnh tranh liên quan đến dữ liệu lớn

Đề tài tập trung phân tích ba nhóm hành vi chính.

a. Thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bằng thuật toán

Trong môi trường số, thuật toán và dữ liệu lớn có thể hỗ trợ doanh nghiệp theo dõi giá, phản ứng nhanh với hành vi của đối thủ, duy trì sự phối hợp hoặc tạo điều kiện cho các dạng thông đồng gián tiếp. Đặc biệt, các công cụ định giá tự động, phần mềm trung gian hoặc thuật toán tự học có thể làm cho hành vi phối hợp trở nên khó phát hiện hơn so với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh truyền thống.

b. Lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường dựa trên dữ liệu

Doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh có thể sử dụng dữ liệu để tự ưu tiên sản phẩm, dịch vụ của mình; phân biệt đối xử giữa các nhóm người dùng hoặc đối tác; hạn chế quyền truy cập dữ liệu; sử dụng dữ liệu không công khai của đối tác kinh doanh; khóa người dùng trong hệ sinh thái; hạn chế khả năng di chuyển dữ liệu; hoặc tận dụng dữ liệu từ một thị trường để mở rộng sức mạnh sang thị trường khác.

c. Tập trung kinh tế nhằm thâu tóm dữ liệu hoặc loại bỏ cạnh tranh tiềm năng

Trong thị trường số, một giao dịch mua bán, sáp nhập có thể không làm thay đổi đáng kể thị phần tại thời điểm thực hiện, nhưng vẫn có thể gây rủi ro cạnh tranh nếu giao dịch đó giúp doanh nghiệp thâu tóm dữ liệu quan trọng, tiếp nhận công nghệ chiến lược, mở rộng tập người dùng hoặc loại bỏ một doanh nghiệp có khả năng trở thành đối thủ cạnh tranh trong tương lai. Vì vậy, kiểm soát tập trung kinh tế trong lĩnh vực số cần xem xét thêm các yếu tố như dữ liệu, công nghệ, thuật toán, hiệu ứng mạng, hệ sinh thái và cạnh tranh tiềm năng.

(iii) Khó khăn, vướng mắc từ quy định pháp luật

Đề tài nhận diện một số khó khăn, vướng mắc từ khung pháp luật hiện hành, bao gồm:

a. Các tiêu chí truyền thống như giá, doanh thu, sản lượng và thị phần chưa phản ánh đầy đủ sức mạnh thị trường trong môi trường số, nhất là đối với dịch vụ được cung cấp miễn phí hoặc có cơ chế trợ giá chéo.

b. Quy định về xác định thị trường liên quan chưa có hướng dẫn cụ thể đối với nền tảng đa diện, thị trường có giá bằng không, hệ sinh thái số và thị trường dựa trên dữ liệu.

c. Các hành vi lạm dụng dựa trên dữ liệu như tự ưu tiên, hạn chế truy cập dữ liệu, khóa người dùng hoặc sử dụng dữ liệu không công khai của đối tác chưa được nhận diện đầy đủ trong thực tiễn áp dụng.

d. Cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế còn phụ thuộc nhiều vào các chỉ báo truyền thống, trong khi nhiều giao dịch trong thị trường số có giá trị cạnh tranh nằm ở dữ liệu, công nghệ, thuật toán, tập người dùng hoặc cạnh tranh tiềm năng.

e. Thẩm quyền và phương pháp thu thập, phân tích chứng cứ số cần tiếp tục được hoàn thiện, nhất là đối với các chứng cứ liên quan đến thuật toán, dữ liệu giao dịch, cơ chế hiển thị, xếp hạng, API và điều kiện vận hành nền tảng.

(iv) Khó khăn, vướng mắc từ chuyên môn, nghiệp vụ điều tra vụ việc

Đề tài cũng chỉ ra rằng các vụ việc liên quan đến dữ liệu lớn thường đòi hỏi năng lực điều tra và phân tích chuyên sâu hơn so với vụ việc truyền thống. Cụ thể:

a. Cơ quan cạnh tranh cần có khả năng phân tích dữ liệu giao dịch, dữ liệu giá, dữ liệu hiển thị, dữ liệu phân phối quảng cáo, dữ liệu phân phối đơn hàng và các thay đổi trong thuật toán hoặc điều kiện truy cập nền tảng.

b. Việc chứng minh tác động hạn chế cạnh tranh không chỉ dựa trên yếu tố giá cả, mà còn cần xem xét các tác động phi giá như giảm chất lượng dịch vụ, giảm lựa chọn của người dùng, tăng chi phí chuyển đổi, hạn chế khả năng tiếp cận thị trường hoặc làm suy giảm đổi mới sáng tạo.

c. Cơ quan cạnh tranh cần có cơ chế bảo vệ bí mật kinh doanh, dữ liệu cá nhân và thông tin nhạy cảm khi yêu cầu doanh nghiệp cung cấp dữ liệu, thuật toán hoặc tài liệu kỹ thuật.

d. Các vụ việc có yếu tố dữ liệu lớn thường liên quan đến nhiều lĩnh vực quản lý như cạnh tranh, bảo vệ dữ liệu cá nhân, thương mại điện tử, viễn thông, tài chính, ngân hàng, an toàn thông tin và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, do đó cần cơ chế phối hợp liên ngành rõ ràng.

4. Khuyến nghị giải pháp

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, Đề tài đề xuất một số nhóm giải pháp sau:

(i) Hoàn thiện cách hiểu và cách áp dụng pháp luật hiện hành

Trong giai đoạn trước mắt, cần khai thác hiệu quả các quy định hiện hành của Luật Cạnh tranh năm 2018 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Cơ quan cạnh tranh cần nghiên cứu ban hành hướng dẫn chuyên đề về phân tích cạnh tranh trong thị trường số và vụ việc có liên quan đến dữ liệu lớn. Hướng dẫn này cần làm rõ cách xác định thị trường liên quan, đánh giá sức mạnh thị trường đáng kể, nhận diện hành vi hạn chế cạnh tranh và thu thập chứng cứ số trong môi trường dữ liệu.

(ii) Hoàn thiện quy định về xác định thị trường liên quan và sức mạnh thị trường đáng kể

Cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định về xác định thị trường liên quan, thị phần và sức mạnh thị trường đáng kể theo hướng cho phép xem xét thêm các yếu tố về dữ liệu, hiệu ứng mạng, chi phí chuyển đổi, khả năng di chuyển dữ liệu, khả năng tương tác, hệ sinh thái số và khả năng kiểm soát điểm tiếp cận thị trường.

(iii) Bổ sung cơ sở nhận diện hành vi lạm dụng dựa trên dữ liệu

Cần làm rõ các dấu hiệu nhận diện hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh trong môi trường dữ liệu, bao gồm tự ưu tiên, phân biệt đối xử dựa trên dữ liệu, hạn chế hoặc từ chối truy cập dữ liệu, sử dụng dữ liệu không công khai của đối tác, khóa người dùng trong hệ sinh thái, hạn chế khả năng di chuyển dữ liệu và đòn bẩy sức mạnh thị trường sang thị trường liên quan.

(iv) Hoàn thiện kiểm soát tập trung kinh tế có yếu tố dữ liệu

Cần hoàn thiện cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế đối với các giao dịch trong thị trường số. Khi thẩm định giao dịch, cơ quan cạnh tranh cần xem xét thêm các yếu tố như dữ liệu mà các bên kiểm soát, khả năng kết hợp dữ liệu sau giao dịch, tập người dùng, công nghệ, thuật toán, khả năng mở rộng hệ sinh thái và nguy cơ loại bỏ cạnh tranh tiềm năng.

(v) Nâng cao năng lực điều tra, thu thập và phân tích chứng cứ số

Cần tăng cường năng lực của cơ quan cạnh tranh trong thu thập, bảo toàn và phân tích chứng cứ số. Cơ quan cạnh tranh cần có khả năng yêu cầu và phân tích dữ liệu giao dịch, dữ liệu hiển thị, thuật toán xếp hạng, điều kiện truy cập API, quy tắc vận hành nền tảng và các tài liệu kỹ thuật liên quan đến hành vi cạnh tranh. Đồng thời, cần có cơ chế bảo vệ bí mật kinh doanh, dữ liệu cá nhân và thông tin nhạy cảm.

(vi) Tăng cường phối hợp liên ngành

Cần xây dựng cơ chế phối hợp giữa cơ quan cạnh tranh với các cơ quan quản lý về bảo vệ dữ liệu cá nhân, thương mại điện tử, viễn thông, an toàn thông tin, tài chính, ngân hàng và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Cơ chế phối hợp này nhằm bảo đảm xử lý đúng bản chất các vụ việc trong thị trường số, tránh chồng chéo hoặc bỏ trống thẩm quyền.

(vii) Xây dựng lộ trình hoàn thiện pháp luật

Đề tài kiến nghị việc hoàn thiện pháp luật cạnh tranh đối với dữ liệu lớn cần được thực hiện theo lộ trình. Trước mắt, cần ban hành hướng dẫn thực thi và chuẩn hóa phương pháp điều tra vụ việc số. Về trung hạn, cần sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật Cạnh tranh và văn bản hướng dẫn thi hành. Về dài hạn, khi thị trường số phát triển hơn và có thêm thực tiễn vụ việc, có thể nghiên cứu cơ chế quản lý chuyên sâu hơn đối với các nền tảng có vai trò trung gian thiết yếu.